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继续推进市县政府简政放权改革探究
发布日期:2017-12-25 浏览数: 字号:〖

简政放权改革是建设现代政府的一场深刻革命。2013年以来,各级政府按照中央部署全面深化简政放权改革,有效激发市场活力和社会创造力,打造了市场经济转型和政府职能转变的“升级版”。市县两级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位,既是中央和省下放权力的主要承接者,又是国家法律法规和政策的主要执行者,还是直接面对市场主体和社会公众的主要服务者。实现十八届三中全会“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标,市县政府需要继续加快推进简政放权各项改革,笔者在此抛砖引玉,不当之处请各位领导和专家批评指正。

一、简政放权的内涵与特征

目前,有关法律法规和政策文件对简政放权的内涵还没有统一界定,理论界对其概念也没有明确定义,一定程度上导致了认识的模糊,如实践中许多人误认为简政放权就是行政审批制度改革,还有一些人片面认为简政放权就是各类行政权力的下放。事实上,行政审批制度改革只是简政放权的组成部分,而行政权力下放只是简政放权的表现形式之一。

(一)内涵

所谓简政放权,也称简政放权改革,是指依据法律法规授权,各级行政机关以精简行政权力、优化组织结构、完善行政运行机制等为主要内容的各项事权改革的统称。市县政府通过简政放权改革将部分事权下放给市场、社会以及乡镇、街道,进而对有关部门的职能配置、机构设置、人员编制进行相应调整,推动与社会主义市场经济体制相匹配的法治政府和服务型政府建设。显然,简政放权的内涵要比行政审批制度改革、行政权力下放丰富得多。

(二)特征

我国历史上曾经开展过多次简政放权性质的改革,影响较大的有抗日战争时期陕甘宁边区政府实行的“精兵简政”以及上世纪70年代末在农村实行的“家庭联产承包责任制”。与过去改革相比,新一轮简政放权改革主要有以下特点:

1. 突出市场原则

按照“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求,市县政府大力精简各类微观事务管理权,深入推进工商注册制度便利化,调动市场主体积极性。当好市场“裁判员”,积极厘清政府和市场的边界,减少不当干预,充分发挥市场竞争优胜劣汰作用,保障市场主体和社会公众合法权益。

2. 优化服务原则

按照“更好发挥政府作用”的要求,市县政府简政放权各项改革始终以建设人民满意的服务型政府为方向,通过权力“瘦身”实现职能“健身”,当好市场“服务员”,更加注重市场规则和标准的制定完善,打击假冒伪劣,弥补市场缺陷,逐步实现政府职能向创造良好发展环境、提供基本公共服务、维护社会公平正义的根本转变。

3. 坚持法治原则

按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的要求,市县政府牢固树立职权法定理念,深入开展行政权力清理,公布审批清单、责任清单、收费清单等一系列事权清单,规范行政权力运行的方式和边界;严格依法行政,初步实现将权力关在法治的笼子里。简政放权各项改革始终做到于法有据,避免了改革与法治的相互冲突。

二、市县政府简政放权改革取得显著成效

两年多来,市县政府简政放权将行政审批制度改革作为突破口和“当头炮”,进而推动权力清理、机构改革、购买服务等各项改革,取得了显著的阶段性成效。

(一)行政审批改革实现突破

新一轮简政放权改革取得的主要成果体现在行政审批改革领域。审批类别调整方面,根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)规定,市县政府取消了非行政许可审批事项,伴随行政许可法产生却不受该法约束的“非行政许可审批”这一审批类别正式退出历史舞台,标志着今后行政审批事项将全部纳入行政许可法的治理轨道。审批流程再造方面,通过实行并联审批、先照后证、多证合一等举措,审批效能大大提升。审批机构设置方面,通过推进“三到位、三集中”和开展相对集中行政许可权改革试点工作,“一颗印章管审批”的服务模式初步建立。

(二)政府机构改革稳步推进

按照精简统一效能原则,市县政府结合实际稳步推进大部制改革,强化机构和职责整合,重点对卫生与计划生育、工商与质监、食药监等机构职责进行了整合,精干高效的政府组织体系加快形成。通过合并卫生、计生两个部门,市县政府组建了卫生和计划生育委员会;通过合并工商与质监、食药监三个部门,县级政府组建了市场监管局。各地坚决落实中央关于财政供养人员只减不增要求,严格控制人员编制,通过重组内设处室、推进职责整合等多种方式创新机构编制管理、盘活空余编制、挖掘机构编制潜力,加强事关中心工作、全局工作和重大民生保障的人员力量。

(三)购买服务范围逐步扩大

根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)规定,市县政府购买公共服务范围逐步扩大,用于购买服务的资金不断增加。政府购买服务从市政道路保洁、机关后勤服务等辅助性服务事项扩展到教育服务、卫生服务、文化体育服务、环境服务等一般性服务事项。将原本由市县政府部门亲力亲为的部分事务通过购买方式履行,变“养人办事”为“花钱办事”,一方面创新了公共服务供给模式,节约了机构编制资源,提高了财政资金使用效益,另一方通过市场机制初步激活了社会组织和企业公益服务能力,取得多方共赢的良好效果。

三、市县政府简政放权改革面临的困境

市县政府简政放权各项改革虽然取得明显成效,但与市场主体和社会公众的期待相比,与上级要求和改革目标相比,还有一定差距。目前,市县政府简政放权改革主要面临以下困境:

(一)事中事后监管服务仍较薄弱

行政许可法施行十多年来,市县政府加强了后续监管工作,但在监管理念、监管方式上,重审批、轻监管的传统模式尚未根本转变。本轮简政放权改革实践中,个别部门简单地认为简政放权就是一放了之,将一些本应属于政府行使的社会性规制事项取消了,监管服务也跟着取消,埋下了“一放就乱”的隐患;有的部门未经充分调研论证,盲目下放管理难度大、责任重的权力事项,造成基层单位负荷加重、运转困难;有的部门和人员习惯于以批代管、以费代管和以罚代管,对传统的审批执法熟门熟路,对事中事后监管特别是优化服务很迷茫,创新办法不多,对市场主体和社会公众进行监管服务的技能尚待提升。根据2015年国家行政学院在全国十个省对1万个企业样本的调查数据显示,75.8%的被调查企业建议简政放权应当更加突出优化政府服务,19%的被调查企业认为目前政府监管还不够有力,市场环境不够理想[①]。关于事中事后监管服务的责任,法律法规和政策文件的规定是明确的,但具体执行中,由于各种原因导致监管服务落空和监管服务真空同时存在。

(二)机构编制控编减编压力较大

随着简政放权不断深化,国家和省陆续出台了有关权力承接、加强监管等改革方面的政策文件,按照属地原则都需要市县政府逐项落实,但目前市县两级特别是县级政府在人员编制、承接和监管力量等方面存在不足,如有的县区因为缺少专业力量导致技术含量较高的权力事项很难承接。根据中央要求,本届政府不得突破中央核定的行政编制总额,事业编制总额不得突破2012年底统计数。面对大量增加的新事权,加上工作人员能力参差不齐,目前市县两级政府部门要求增设机构、增加编制的呼声较为迫切,机构编制控编减编压力不断加大。

(三)市场主体和社会公众获得感尚待提升

各地将简政放权改革与群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育结合起来,进一步加大了改革力度,普遍提前完成了本届政府行政审批事项减少三分之一的目标。如常州市级审批事项由2011年的380项减少到2014年的212项,精简比例达44.2%,提前三年完成目标。从现实情况看,精简审批事项还只是“万里长征第一步”,简政放权改革红利尚待继续释放,市场主体和社会公众获得感尚待进一步增强,如根据国家行政学院开展的社会调查数据显示,还有35.7%的被调查企业感到目前仍存在变相行政审批,与之前相比变化不明显[②]

(四)统筹协调力度尚待加强

简政放权改革是一项系统工程,需要政府、市场、社会按照各自角色协调互动、共同推进。从近几年实践看,市县政府改革积极性都很高,但市场主体和社会公众特别是社会组织参与改革的热情还不够。从政府系统内部看,市县政府之间、市县政府与上下级政府之间上下联动还不够到位;市县政府各部门之间改革举措无缝对接、有关市场主体信息实时共享尚需进一步加强。从改革政策谋划设计看,市县政府尚需加强与立法机关、司法机关沟通,以法治思维和法治方式进一步凝聚改革共识;从改革推进过程看,行政审批制度改革力度明显大于其他改革,社会组织改革、政府购买服务改革等有待深化。从改革任务执行落实情况看,一些基层单位重点工作推进不够扎实,存在“最后一公里”现象。

四、继续推进市县政府简政放权改革的对策建议

在经济发展速度放缓的背景下,市县政府继续推进简政放权在重要领域和关键环节取得突破,是优化法治化营商环境的必然要求,是培育“大众创业,万众创新”新动能的迫切需要,是当前及今后一个时期的重要任务。

(一)把握三个关键,全力提升监管能力

上世纪八九十年代出现过“皮包公司”现象,近年来食品安全领域也屡屡发生违法事件,监管缺失是重要原因。由于我国缺乏法治传统,新一轮简政放权能否跳出“一放就乱”的历史窠穴,关键取决于事中事后监管是否科学、到位。

1. 加强联动监管

加强联动监管制度体系建设,在建立共享高效的行政审批平台基础上,加快建设与之对应的市场主体事中事后监管联动平台,使部门间相互关联的监管信息能够在统一的平台上实时对接和共享,打破监管的“信息孤岛”。建立健全区域性联动监管机制,对于流动性强的市场主体,积极会同登记地行业主管部门加强监管协同,使违法的当事人及时受到法律惩罚。进一步细化监管各方主体责任,完善监管权力运行流程,使事中事后监管网上全程留痕,可监控、可追溯,形成监管闭环。

2. 推进信用监管

深入贯彻国家和省社会信用体系建设规划纲要精神,加快推进市场主体信用监管各项工作。全面推行“事前告知制”、“信用承诺制”,即事前由监管人员向市场主体宣讲需要遵守的法律法规,并由市场主体书面承诺守法诚信经营,一旦实施违法行为自愿接受事后的行政处罚。按照市场主体经营情况综合确定信用等级,实行分类化和差别化、动态化的监管。充分运用大数据资源实现信用信息互联共享,倒逼市场主体规范自律。

3. 引导社会共治

杜绝传统政府监管“唱独角戏”的做法,通过采用有奖举报投诉等方式调动包括市场主体同行、消费者以及社会公众、媒体积极性,织密多元主体监督的“恢恢法网”,形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。积极创新“互联网+监管”模式,全面推行行政执法案件信息互联网公示制度,实现“一处违法、处处受限”。广泛开展行业协会建设,引导行业协会制定会员自律规则,监督会员遵守,对违规者实行行业内警告、公开谴责等惩戒措施。

(二)健全三项机制,强力释放改革红利

两年多来,国家和省为推进简政放权改革出台了大量政策文件,市县政府迫切需要在落地见效上下功夫,以便进一步释放红利,提升市场主体和社会公众的获得感。

1. 政策执行互动机制

健全政策执行各方主体良性互动长效机制。通过政策宣讲、集中座谈、调查走访等途径充分调动市场主体、社会组织和公民参与简政放权改革的积极性、主动性,提高政策执行的精准度。建立执行情况向上级反馈报告制度,强化政策执行跟踪意识,及时收集梳理政策执行中暴露出来的问题,并研究分析提供合理建议,进一步增强简政放权政策的科学性、合理性和可操作性。

2. 控编减编倒逼机制

在简政放权视域下,控编减编是政府加强自身建设的题中应有之义。面对艰巨繁重的改革任务,打破“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的历史魔咒,市县政府迫切需要“有所为有所不为”。建议摒弃计划经济时期政府“大包大揽”惯性思维,健全控编减编倒逼机制,按照改革方向科学界定职权范围,聚焦政策标准制定、重大平台建设、规划布局优化、事中事后监管等宏观性、中观性职能方面,盘活机构编制存量资源,把调整出来的编制资源配置到需要加强和充实的重点领域和关键环节,从而为更好地履行政府职能提供支撑。由于简政放权改革中放权主体主要为中央和省有关部门,建议上级有关部门参照陕甘宁边区政府“精兵简政”有关做法[③],适当压缩编制分流人员到市县政府相应机构。

3. 创业指导帮扶机制

今年以来,国务院先后出台《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》(国办发〔2015〕9号)和《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》(国发〔2015〕53号)。中央政府直接针对亿万群众出台创业政策,这在改革历史上是不多见的,这彰显了党中央、国务院深化市场化改革的决心,也从一个侧面反映了创业成功的异常艰辛。建议市县政府在落实上述文件的同时,进一步细化和创新有关举措,建立健全全方位、全过程的指导帮扶机制,持续关注、关心创业者,从资金、信息、场地等多方面“放水养鱼”,帮助创业者提高“赚钱指数”,助其创业成功。同时,完善市场主体退出机制,简化和完善注销流程,对初次创业失败的项目给予一定的风险补偿,帮助创业者解决现实困难。

(三)实现三个统筹,合力推进各项改革

简政放权不能单兵突进,需要将其放到地方经济社会发展战略全局中审视、谋划,与推进产业园区发展和建设法治政府紧密结合,实现同频共振。在行政审批制度改革实现重大进展的基础上,进一步实现政府购买公共服务改革新突破,提升市县政府简政放权各项改革整体化、系统化、协同化推进水平。

1. 统筹简政放权与产业园区发展

产业园区是市县政府实现经济“双中高”增长的重要平台和引擎,也是简政放权改革的试验田和样板。建议进一步确立产业园区精干高效的管理体制定位, 着力优化运行机制,提高园区办事效能。以企业思维推进园区发展,通过购买服务等方式弱化或者剥离公共事业职能,帮助园区管委会聚焦经济建设职能。进一步解放思想,加大对园区市场主体简政放权力度,完善配套支持激励政策,加强要素保障,加快先行先试,把产业园区打造成为释放简政放权改革红利的高地、市场主体创新创业的沃土、推动地方经济转型升级的“火车头”。

2. 统筹简政放权与法治政府建设

进一步增强以法治思维和法治方式推动简政放权改革的能力和水平。完善相关立法,建议市县政府积极争取有关立法机构支持,通过修订法律、法律解释、法律授权等形式为简政放权提供更为科学有效的法律依据。对于具有立法权的地级市,建议以法规规章形式巩固简政放权成果,如出台各类事权清单管理条例,通过法的形式规范和确定政府权力运行边界和流程,依法降低市场主体准入门槛,给市场和社会的自我调节和发展留足空间。建立“硬性”的行政执法与“柔性”的行政指导相结合的新型执法体制,加强执法监督监察,行政执法办案工作全部纳入行政权力网上平台运行。

3. 统筹审批改革与购买服务

如果说行政审批制度改革以放权为主,那么政府向社会组织购买服务改革则主要突出简政,即精简政府微观性、直接性的事务,担责但不亲为。审批改革与购买服务双轮驱动,必将大大增强市场主体获得感。建议推进审批改革的同时统筹推进政府购买公共服务改革,优先购买社会迫切需要的服务项目,比如行政审批代办服务、创业创新技能培训等。大力扶持社会组织发展壮大,研究制订具体措施,加大对行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类等四类社会组织的扶持力度。依托各级工会、共青团、妇联等枢纽型社会组织资源,有针对性、有重点地培育和发展各类社会组织,以适应政府购买服务的需要。加大公共服务标准和监管体系建设,理顺付费者、购买者、供应者、受惠者各方主体权利义务关系,不断推进政府购买公共服务法治化、规范化水平。



[①]马建堂:《简政放权:来自社会的评价与基层的声音》,载《行政管理改革》2015年第7期。

[②]马建堂:《简政放权:来自社会的评价与基层的声音》,载《行政管理改革》2015年第7期。

[③]靳铭:《陕甘宁边区政权建设的历史经验及启示》,载《中国机构改革与管理》2015年第8期。

    (本文摘自常州市行政与经济法研究会《新行政诉讼法与法治政府建设研讨会论文集》,作者为常州市机构编制委员会办公室唐王荣)



 
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