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关于规范性文件司法审查制度的探讨——以新《行政诉讼法》第五十三条为切入点
发布日期:2017-11-15 浏览数: 字号:〖

一、规范性文件概念探析

狭义上的规范性文件[1],通常是指各机关、团体、组织对外发布的,直接涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,在一定地域和时期内具有普遍约束力并可以反复适用的行政文件,一般表现为各类“红头文件”。目前我国法律法规对于规范性文件的含义、制发主体、制发程序和权限等,尚无全面、统一的规定,但部分地区通过统一编号、统一制作、统一管理,初步实现了对规范性文件的规范化管理。

规范性文件之所以特殊,在于其虽不为法律,但却具有规制权利义务的约束力。在我国,根据立法层级的不同,可以将立法性文件分为法律、法规和规章,其制定机关分别为全国人民代表大会及其常务委员会;国务院和省、自治区、直辖市、较大的市的人民代表大会及其常务委员会;以及国务院各部门和地方政府部门。

通常而言,规范性文件与立法性文件的区别在于:一是制定主体的范围不同。规范性文件的制定主体范围宽于立法性文件的制定主体,因为享有立法权的机关可以指定规范性文件,但部分没有立法权的机关也可以指定规范性文件。因此,仅根据制定主体有时难以判断文件性质。二是制定程序不同。这是区分规范性文件和立法性文件重要因素,享有立法权的机关为执行上位法的规定事项或履行管理职责需要制定具体措施,并遵循相关立法程序的,视为制定法律的行为,而享有立法权的机关和无立法权限的行政机关制定具体行政措施,未遵循立法程序的,视为制定规范性文件的行为。在实践中,规范性文件与规章存在一定辨识难度。

二、规范性文件附带审查的法理意义

随着现代社会中行政管理事务日益复杂化,立法机构的立法速度已经远远不能满足行政管理的需要,为了缓解行政立法滞后于行政管理需要的矛盾,“规范性文件”成为填补上位法缺位的有效方式。虽然规范性文件的制定权来源多样,包括源于法律、源于上位法的授权以及上位规范性文件的授权等,但是规范性文件的制定缺乏最关键的监督,即立法程序。规范性文件作为规制相对人权利义务并具有普遍约束力的文件,其合法性、合理性以及科学性要求应当与立法性文件相当,作为国家公权力的体现和运用,应当受到各个层次的监督。虽然目前各地区已经制定相应地规范性文件制定办法和管理办法,但是尚未形成统一的体系,且监督力度不够,监督主体不广泛,监督效果不明显。在此次《行政诉讼法》修订之前,作为抽象行政行为的规范性文件不可诉,进而导致因违法规范性文件产生的具体行政行为难以被追责,因此,新《行政诉讼法》对于规范性文件附带审查制度的规定对于监督行政权行使、保障行政相对人权利、推进依法行政有着重要意义。

三、新《行政诉讼法》第五十三条条文解读

新《行政诉讼法》第53条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”

(一)适用范围

第53条明确将规范性文件制定主体限定在国务院部门、地方人民政府及其部门的范围内。一是明确了规范性文件的狭义范围,排除了法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及地方政府规章。二是关于国务院部门。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定,国务院行政机构根据职能分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构和国务院议事协调机构,因此本条中国务院部门的范围应该涵盖上述各个国务院机构。三是关于地方政府及其部门。主要包括地方各级人民政府、县级以上人民政府所属工作部门、省以下实行垂直管理的部门、县级以上人民政府依法设立的派出机关等。

(二)主体要求

第53条对规范性文件的审查必须是由“对行政行为提起诉讼”的当事人方能启动,该当事人可以是公民、法人和其他组织。值得注意的是,在新法草案和最终稿中对于该当事人的范围有不一样的表述,即草案中为“对具体行政行为提起诉讼”的当事人,而最终稿中则删去“具体”二字,因此在这里可以理解为,认为“行政行为侵犯其合法权益”,“对行政行为起诉”并且“认为规范性文件不合法”的行政诉讼中的一方当事人,其他与该行政行为没有利害关系的公民、 法人或者其他组织都无权提出规范性文件的附带审查请求。

(三)审查条件

根据第53条的规定,附带性审查是该条最重要的特征,即“在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”。换言之,规范性文件不具有单独可诉性,因此规范性文件审查仅作为一个诉讼案件的诉讼请求之一,不可单独成为一个诉讼案件,在现实生活中,如果当事人仅以规范性文件不合法为由提起诉讼,法院将不予立案。

(四)审查提出时间

根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定:“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第53条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。”

(五)审查内容

根据第53条的表述,法院仅对提起附带审查的规范性文件的合法性进行审查。合法性具体包括:是否符合法律、法规、规章的相关规定;是否超越制定机关法定的职权范围;是否与相关规范性文件有冲突;是否含有不能设置的行政处罚、行政许可和行政强制等;是否符合当地规范性文件一般的制定程序等。

(六)审查结果

规范性文件附带审查的结果不仅关系到行政诉讼的结果,也会影响到规范性文件的效力。新《行政诉讼法》第64条规定:“人民法院在审理行政案件中, 经审查认为本法第53条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。”此外,根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第21条规定,“规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”因此,总体而言,人民法院对于规范性文件不合法的,享有提出处理建议权,但不可以直接撤销规范性文件。

四、现实问题及政策建议

(一)规范性文件司法审查被动性明显。与行政复议中的规范性文件附带审查制度相似,新《行政诉讼法》的审查启动也采取了附带审查的模式,但是该被动审查有失偏颇,使得规范性文件审查呈现不彻底性。从当事人角度而言,只能在当事人的权益受到具体行政行为损害时,对行政行为提起诉讼时一并提起,这种方式限制了行政相对人的申请权和救济权。在很多情形下,规范性文件未经任何具体行政行为就已经限制了行政相对人的权利,抽象行政行为违法并非必然通过具体行政行为体现出来。从司法机关角度而言,人民法院在审判中发现规范性文件存在不合法情况的,只能“不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议”,而对其他也存在不合法情况的但是与案件无关的规范性文件,甚至不能单独提出处理意见。此外,从制度设计角度而言,司法审查与复议审查不同,司法审查应当具有独立性,行政复议基于内部行政审查的基本特征采取附带审查的模式情有可原,虽然考虑到设定规范性文件单独审查程序的诉讼成本和可操作性,但司法审查需要提升主动性,拓宽司法审查的范围。

因此,建议完善规范性文件司法审查的方式。出于提高司法效率,节省诉讼成本的考虑,目前我国行政诉讼和行政复议过程中对于规范性文件均采用附带审查的模式。但是,为了更好地保护规范性文件适用主体的合法权益,结合当前法制环境,应当适当放开规范性文件的直接审查,一方面增加了一条救济渠道,另一方面,针对信访案件不断增多的现实,由司法机关主动介入规范性文件的合法性审查,将有利于缓解社会矛盾。

(二)规范性文件司法审查后果不周延。根据上述规定,针对附带审查的规范性文件不合法的情况,司法机关只能提出处理建议,不能撤销该规范性文件。显然,该条规定内容不尽全面,若规范性文件制定机关不采纳司法机关提出的处理建议,又该作何处理呢?因此,只有明确了这一问题,规范性文件附带审查制度才能发挥应有的价值,审查后果才具有公信力和约束力,不合法的规范性文件才能得到及时纠正。此外,由于新法第53条的规定个案性较强,对于同样情况但未起诉的规范性文件,在规范性文件制定机关未接受法院处理建议时,只具有指导作用,甚至会出现同案不同判的结果,今儿引发规范性文件的适用混乱,同时也不利于法院权威的树立。对于适用范围较广的规范性文件,一旦在一份判决书中认定不合法,可能会引发群体诉讼或集中诉讼,增加诉讼成本,引发社会矛盾,因此,规范性文件审查结果的处理应当充分考虑当事人、制定机关以及其他规范性文件的适用群体的利益和情况可能性,在目前行政诉讼法未作全面规定时,做好部门间的沟通,将社会影响降至最低。

因此,建议完善衔接到位的审查结果处理方案。根据上述分析,由于目前我国法院对于规范性文件审查后仅可提出处理建议,影响了判决效果和执行效果,因此,建议确立强有力的处理方案,提升司法机关审查结果的执行力。法院在行政诉讼中对规范性文件经过审查之后,如果认定其合法,就在判决书中确认其合法、有效及合理、适当,并将其作为判断相关具体行政行为的依据。如果法院通过审查发现涉案规范性文件违法或者不合理、不适当,应当作出撤销或者部分撤销的判决。




[1]广义上的规范性文件属于法律范畴的立法性文件(包括宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章)和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。本文所指规范性文件仅指狭义范围内。


    (本文摘自常州市行政与经济法研究会《新行政诉讼法与法治政府建设研讨会论文集》,作者为中国人民银行武进支行徐秀佳)


 
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