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关于完善行政复议程序的思考
发布日期:2017-09-18 浏览数: 字号:〖

今年,新《行政诉讼法》施行后,社会各界对《行政复议法》修改的呼声越来越高。现行的《行政复议法》实施十余年来已经面临改革和转型。由于立法之初行政复议制度的设计存在缺陷,行政复议结果的公正性一直受到质疑,很多行政争议并未在复议程序中得到有效化解。近年来,越来越多的老百姓不复议而去信访,导致复议冷、信访热的现象。修改后的《行政诉讼法》规定,行政复议机关维持被复议机关的决定的,申请人如果不服,可将复议机关作为共同被告告上法庭。这项规定有望扭转居高不下的复议决定维持率,真正激活行政复议制度,实现行政复议的立法目的。要充分发挥行政复议在解决行政争议方面的高效、便捷、专业优势,复议程序改革是核心关键。

一、现行行政复议程序的主要特点

《行政复议法》制定之时,对其的制度定性即为“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案程序,使行政复议司法化。”《行政复议法》第一条规定:“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”由此可见,行政复议作为行政机关内部自我纠错的监督制度是立法的第一要义。在《行政复议法》出台后,国务院专门下发该法实施意见,重申“行政复议是行政机关自我纠正错误的一种重要监督制度”。此立法定位使得行政复议程序的设计过度行政化、简单化,复议工作人员的中立性和申请人参与程序权利没有得到保障。具体而言,复议程序存在以下几个主要特点和问题:

(一)以书面审查为原则的审理模式

《行政复议法》第二十二条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人和第三人的意见”。《行政复议法实施条例》第三十三条也明确规定:“对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理”。由于规定过于笼统,导致实践中行政复议案件基本采用单一的书面审查方式。复议案件的审理不组织各方开展辩论,各方意见均是单向的向复议机关提出,只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时,听取申请人、被申请人和第三人的意见。书面审查体现了行政复议注重效率的特性,但是由于其不公开,缺乏透明度,难免有“官官相护”、“暗箱操作”之嫌,损害了行政复议的中立性和公正性。同时,书面审查还存在一定局限:一是审理主要依靠当事人提供的书面材料审理,如案件关键事实等存在争议,复议机关仅通过书面审查难以全面了解和查清事实;二是如部分证据存在疑点,效力上存在瑕疵,单一的书面审使复议机关难以对证据作出正确的判断;三是如被申请人的答复书过于简单,说理性不强,为进一步了解案件事实等方面的内容复议机关工作人员难免需要进一步与被申请人单方联系,导致程序公正收到质疑。近年来,行政争议逐渐多样化,其中涉及城市规划、拆迁安置、土地确权、劳动保障、环境保护、政府信息公开等方面,疑难、复杂案件也越来越多。书面审查的审理方式难以适应新形势下的复议工作,为了查明案件事实,准确适用法律,非常必要通过立法具体确定多种行政复议的审查方式及适用情形,以有效解决不同性质的行政争议案件。

(二)申请人难以参与复议过程

现行行政复议程序的设计强调复议机关的主导性,实践中,行政复议申请人除了在行政复议过程中,有权查阅被申请人提出的书面答复,作出具体行政行为的证据、依据以外,是被隔离在行政复议活动之外的。由于行政复议法对申请人的陈述申辩权等程序性权利没有明确规定,复议申请人无法有效参与行政复议审理过程,行政复议申请提交后申请人只能被动的等待复议结果,申请人没有机会向复议工作人员陈述自己的意见,更无法与被申请人辩论,各自意见基本都是单向向复议机关提出,没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。复议工作人员也很少就事实问题再进行调查,主要通过对被申请人提交的材料进行书面审查来查明事实。对于当事人提出的程序性请求,复议机关往往不理会,复议行为随意性大,复议当事人的合法权益有可能得不到维护甚至受到侵害。因对行政复议机关作出行政复议决定的过程缺乏了解,导致申请人对行政复议的信任危机。律师作为行政复议一方当事人的代理人,其法律的专业优势也无法体现,对于有效解决法律争议不能发挥积极作用,不能满足当事人的维权诉求。

(三)复议程序具体规则缺失

由于行政复议强调高效、便捷,法律法规对行政复议的程序规定过于简化,对具体规则未作明确和可操作性的规定。虽然这有利于行政复议工作人员的灵活办案,但也导致办案人员无所适从。一是调查取证程序缺乏细化规定,复议机关调查取证的职权边界的界定问题,能够采取哪些调查取证措施等;二是证据规则不详细,未明确复议证据种类、证据的证明力如何认定、举证责任如何分配、证明标准等;三是听证程序规定不具体,复议法虽然规定了听证制度,但对其具体适用并无细则。实践中,申请人申请适用听证,复议机关认为没必要启动或者复议机关启动听证程序,申请人无故不到场、不配合的情形比比皆是。

二、把握行政复议程序改革的几个重要问题

现行行政复议程序存在诸多问题,究其根本原因是立法者只注重行政程序的内部化和效率性所致。如今,各方要求增加行政复议程序的对抗性和透明度的呼声很高。有些学者的制度设想与行政诉讼程序几乎无异。这无疑会导致行政复议程序和行政诉讼程序的重复,无法体现行政复议程序的自身优势,有矫枉过正之嫌。笔者认为,行政复议程序的改革,应该是一定程度上的“司法化”,而非对司法程序的复制。

(一)将司法程序的公正、理性要素引入行政复议程序

行政复议不但是行政机关的内部监督机制,也应当是公民的权利救济机制。这就决定了行政复议程序必须平衡效率与公平两方面因素。目前的行政复议程序效率优先,程序公正、理性要素欠缺,在制度安排中忽视了申请人作用的发挥,这使得申请人对该制度没有认同感,缺乏信任。行政复议相较于行政诉讼并未将自身优越性完全体现出来,每年行政复议案件和行政诉讼案件数量旗鼓相当,行政复议并未成为解决行政争议的主渠道。司法程序分为简易程序和一般程序,这反映了其也需要解决公平与效率的问题,这一点和行政程序有共同之处。因此,行政程序司法化与司法程序简易化是并存的两种现象,当行政决定案情复杂、争议较大时,会以司法化程度较高的程序来作出决定,以保障当事人的权利;反之,当案件数量增加,或者事实问题不存在较大争议时,司法判决也会用快捷和简便的程序来迅速作出决定。因此,行政复议程序的改革不是要完全司法化,而是在一定程度上引入司法程序的公正、理性要素,保证其公正性和独立性,实现行政复议制度公平与效率的有机结合,最大限度保护行政相对人的合法权益。故行政复议程序的制度设计应当符合其裁决行政争议的基本要求,保证裁决者的中立地位,使争议双方充分参与的程序,保障行政复议公正地解决行政争议。

(二)行政复议程序不必也不应当完全“司法化”

行政复议与行政诉讼相比,其特点在于其为一项行政活动其制度设计应当符合行政效率原则,及时、便民是行政复议法的立法精神和重要原则。一方面,行政复议机关应为行政相对人申请行政复议提供便捷,且在行政复议过程中要尽量为申请人参加行政复议活动提供方便。复议机关必须按照行政复议法规定的期限受理、审理、办结行政复议案件,即便需要延长案件审理期限也必须严格按照法律规定。这就要求复议机关尽可能减少行政复议申请人在人力、物力、时间上的消耗,不能像行政诉讼程序那样,要求当事人花费大量的时间精力进行庭审活动,给当事人造成“诉累”。另一方面,复议机关也应当高效的审理行政复议案件,充分体现行政机关内部监督机制的作用。行政复议活动本质是行政活动,行政复议机关与作出具体行政行为的被复议行政机关具有上下级领导或者指导的关系,往往不需要通过复杂的审理方式即可把握案件事实,这也是现行《行政复议法》第二十二条明确规定,行政复议原则上采取书面审查方式的原因。该审理方式不需要组织开庭,传唤行政复议参加人到行政机关,不需要申请人与被申请人之间进行言辞辩论,复议机关仅就复议参加人提供的书面材料进行审理即可,这更体现行政效率原则。因此,取消单一的书面审理模式,并不意味着所有的案件均需开庭审理。

(三)严格行政复议听证程序的启动

现行行政复议立法已将听证制度引入行政复议,《行政复议法实施条例》第三十三条规定:“……对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。”但是如何界定“重大、复杂的案件”和“行政复议机构认为必要”法律并未明确规定,这就给复议机关留下了自由裁量的空间。一些部门立法和地方立法也已经对听证制度进行了具体规定,如《商务部行政复议实施办法》、《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》、《国家发展和改革委员会行政复议实施办法》、《南京市行政复议听证程序规则》、《哈尔滨市行政复议听证规则》。行政复议具有保护行政管理相对人合法权益和保障的行政机关依法行使职权的双层功能,如果合理运用听证程序,将有助于查清案件事实,准确适用法律,依法作出行政复议决定,从而保护申请人的合法权益,保障国家法律的正确实施。但是,如果不当滥用,不仅不利于行政复议案件的审理,而且会增加行政复议申请人的成本,影响行政机关的正常执法活动,降低执法效率。实践中,因复议案件审理期限较短,盲目的追求复议案件的听证率,反而会增加行政复议当事人的负担,影响案件的审理。因此,不能机械的将听证程序运用到所有行政复议案件审理,应当严格行政复议听证程序的启动。如对下列行政复议案件,则无需启动听证程序:1. 事实清楚、证据确凿的案件。该类案件单靠书面审理即能做出复议决定。2. 通过复议机关主动调查核实或者当面向双方当事人调查核实的方式能够查明事实的案件。该类案件经过复议机关主动核查后即能做出复议决定。3. 案件受理后,被申请人主动纠正违法行为的案件。行政复议的目的是为了纠正错误或不当的行政行为,保护行政相对人的合法权益,化解行政争议,如果被申请人能主动纠正,那表明复议的目的已经达到,争议的问题及时得到处理,无需举行听证。行政复议案件受理后,被申请人可能会意识到自身行为存在的问题,表示愿意纠正原具体行政行为,案件申请人表示愿意撤回复议申请。此外,被申请人还可能在收到《行政复议建议书》或者《行政复议听证通知书》后,表示愿意纠正原具体行政行为。《行政复议建议书》是复议机关在审理案件过程中认为具体行政行为认定事实、证据运用、行政程序或适用法律存在问题,而向被申请人发出的法律文书,是复议机关督促被申请人自我纠正的一种手段。

三、完善行政复议程序制度的基本设想

鉴于上述对行政复议程序改革的思路定位,行政复议程序制度设计应当从改变单一审理模式、增加申请人参与性等方面入手,兼顾公平和效率两方面的因素,保留细化现有的体现行政程序优势的规定,明确具体部分模糊性的规则,增加一些“司法化”的要素。

(一)取消复议不停止执行原则

《行政复议法》第二十一条规定:“行政复议期间具体行政行为不停止执行;但是,有下列情形之一的,可以停止执行:(一)被申请人认为需要停止执行的;(二)行政复议机关认为需要停止执行的;(三)申请人申请停止执行,行政复议机关认为其要求合理,决定停止执行的;(四)法律规定停止执行的。”由于该规定内容宽泛,实践中申请行政复议即停止具体行政行为执行已成为常态。而该规定的理论基础是行政行为的公定力,即行政行为一经做出,都具有被推定为合法、有效的法律效力,未经法定程序变更或撤销前,公民和组织不得否认行政行为的效力。但从《行政强制法》等法律法规的规定可以看出,行政行为的公定力并不决定其具有强制执行力,这也是从保护行政相对人的合法权益出发,避免对其造成巨大损害。故复议法应将停止执行作为原则性规定,不停止执行作为特殊情况下的例外,如公共利益需要执行的;情况紧急,不执行会使他人造成难以弥补损失的;法律规定不停止执行的。

(二)根据案情确定审理模式

行政复议各案件情况不一,因取消书面审原则,根据案件具体情形确定审理模式。对事实清楚、争议不大的案件,可以运用书面审查的方式审理;对事实不清、争议较大的案件,可以通过主动调查,当面审理的方式向双方当事人调查核实;对重大复杂、社会影响大的案件,可以通过公开听证的方式审理。在审查方式上,应当重点完善行政复议机关当面听取意见程序,听取申请人、被申请人和第三人的意见有利于查明案件事实,保障各方当事人陈述意见的权利和机会,有利于公正的解决行政争议。另一方面,行政复议机关当面听取意见,不需要进行程序复杂繁琐的开庭程序,既保障了案件审理的公正,又兼顾了办案的效率。同时,需要制定具体的行政复议听证程序规则,对行政复议听证的适用范围、运行程序等进行详细规定,对该项制度进行准确定位。

(三)完善证据规则

证据是案件事实认定的基础,对案件事实的准确认定和法律的正确适用,应当建立在具体规范的证据规则之上。但作为诉讼法核心制度的证据制度在现行行政复议法中基本处于无规则可遵循的状况,行政复议机关工作人员办案一般参照适用行政诉讼的证据规则,但在具体的行政复议决定书中却不能直接适用最高人民法院有关证据规则的司法解释,这影响了办案人员对案情的判断。因此,改革行政复议程序的重要内容之一为建立完整的证据规则,包括明确证据的种类、证明责任的分配、证明的调查与收集、证据的审查判断、证明标准、非法证据排除规则和证据交换、证据保全制度。在建立证据规则中,应当更多的参考最高人民法院有关证据适用的司法解释,这些都是源于司法实践而产生的规范,对于行政复议也有一定的指导意义。立法应当赋予行政复议工作人员必要的证据调查和调取权。因申请人提供在行政程序中未提交的证据或者申请人与被申请人提供证据互相冲突时,复议工作人员应当依职权调查核实证据,以查明案件事实。调查核实证据可以采用勘验、检验、鉴定等多种手段。行政复议机关依职权调查取得的证据,应当听取申请人和被申请人的意见,方能作为复议决定的定案根据。

(四)明确申请人和第三人查阅、摘抄、复制卷宗的权利

现行立法仅规定申请人和第三人有权查阅卷宗,并未明确赋予其摘抄、复制权利。为体现行政复议程序的公平公正,保障申请人与第三人能够有效参与复议,更好维护自身权益,应当将查阅权扩展至摘抄、复制。可参考刑事诉讼辩护人阅览案卷制度,相应的复制费用应由申请人和第三人承担。

(五)增设行政复议机关说明理由的义务

目前,不少行政复议决定存在过于简单、说理不足的问题,有些复议决定只有法律依据和决定内容,当事人无法把握行政复议机关裁判的思路和依据。因此,应当将说明理由作为复议决定的一项法定要求,行政复议决定应当采用说理式文书,对事实认定、证据采信、法律适用、裁量因素等作出具体说明。这有利于增强行政复议决定的严肃性和权威性,也有利于增强申请人对复议决定的认同感,便于法院对复议决定的审查。


(本文摘自常州市行政与经济法研究会《新行政诉讼法与法治政府建设研讨会论文集》,作者为常州市武进区人民政府法制办公室郑喆)

 
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